Le 20 juillet 2022, le président Joe Biden s’est rendu dans une ancienne centrale électrique au charbon du Massachusetts qui est en train d’être convertie en site de fabrication d’équipements éoliens offshore. Biden a annoncé des millions de dollars de financement pour des mesures de lutte contre le changement climatique, notamment la modernisation des infrastructures, l’intempérisation des bâtiments et l’installation de systèmes de refroidissement dans les maisons. Il a également vanté la croissance de l’emploi liée à la production d’énergie propre et s’est engagé à utiliser tout son pouvoir exécutif pour réduire les émissions de gaz à effet de serre des États-Unis.
Mais Biden n’a pas déclaré d’urgence climatique nationale – une mesure que certains responsables et militants démocrates ont demandé instamment après que le sénateur démocrate Joe Manchin ait apparemment bloqué toute action législative et que la Cour suprême ait limité le pouvoir de l’Agence de protection de l’environnement de réglementer les émissions de gaz à effet de serre.
Selon les responsables de la Maison Blanche, une déclaration d’urgence reste une option. En tant que juriste ayant analysé les limites du pouvoir présidentiel, je pense que déclarer le changement climatique comme une urgence nationale pourrait avoir des avantages, mais présente également des risques.
Prendre cette voie crée un précédent important. Si les présidents ont de plus en plus recours aux pouvoirs d’urgence pour atteindre leurs objectifs politiques, cette approche pourrait devenir la nouvelle norme, avec un risque sérieux d’abus de pouvoir et de décisions irréfléchies.
Le président Joe Biden a proposé des mesures radicales pour ralentir le changement climatique, mais il n’a pas réussi à obtenir le soutien de la majorité au sein d’un Sénat très divisé.
Hier, la frontière ; aujourd’hui, le climat
Le président Donald Trump a déclaré une urgence nationale en matière de sécurité frontalière le 15 février 2019, après que le Congrès a refusé de financer la majeure partie de sa demande de 5,7 milliards de dollars américains pour la construction du mur frontalier. Alors que l’intention de Trump devenait claire, le sénateur républicain Marco Rubio a averti que “demain, l’urgence de sécurité nationale pourrait être, vous savez, le changement climatique.”
Rubio a eu raison de prendre cette possibilité au sérieux. À mon avis, la déclaration d’une urgence climatique serait probablement légale et débloquerait les dispositions de nombreuses lois qui autorisent le président ou ses subordonnés à prendre des mesures spécifiques dans le cadre d’une déclaration d’urgence nationale.
Comme Trump, Biden pourrait utiliser ce pouvoir pour détourner les fonds de construction militaire vers d’autres projets, tels que des projets d’énergie renouvelable pour les bases militaires. Biden pourrait également utiliser des mesures commerciales – par exemple, restreindre les importations en provenance de pays à fortes émissions de carbone, ou peut-être imposer une taxe carbone sur les marchandises en provenance de ces pays pour uniformiser les règles du jeu.
Une autre action potentielle serait d’ordonner aux entreprises de produire certains biens. L’administration Trump a utilisé le Defense Production Act, une loi datant des années 1950, pour étendre la production de fournitures médicales destinées à traiter les patients atteints du coronavirus. M. Biden a déjà utilisé cette loi pour accélérer la production nationale de pièces de panneaux solaires, d’isolants et d’autres technologies d’énergie propre.
Après avoir déclaré l’urgence, Biden pourrait fournir des garanties de prêt aux industries critiques afin d’aider à financer des objectifs tels que l’expansion de la production d’énergie renouvelable. Les baux pétroliers et gaziers sur les terres et dans les eaux fédérales contiennent des clauses qui permettent au ministère de l’Intérieur de les suspendre en cas d’urgence nationale, bien que cela semble peu probable dans l’immédiat étant donné les prix actuels du gaz.
La déclaration d’une urgence nationale permettrait également au président de limiter les exportations de pétrole vers d’autres pays – bien que cela semble également peu probable étant donné la guerre en Ukraine, qui a augmenté la dépendance de l’Europe au pétrole américain. Biden pourrait également limiter le financement américain pour les projets de charbon étrangers.
Est-ce que ce serait légal ?
Les pouvoirs d’urgence ne sont disponibles que si le changement climatique est considéré comme une urgence. La loi habilitant les présidents à déclarer des urgences nationales ne définit pas ce terme.
Parmi les précédents récents, le président Barack Obama a déclaré une urgence en matière de cybersécurité, et Trump a déclaré que les importations d’acier constituaient une menace urgente pour la sécurité nationale.
Il n’est pas difficile de faire valoir que le changement climatique est un problème tout aussi critique, surtout qu’une grande partie du monde souffre de vagues de chaleur et d’incendies de forêt qui battent des records. Il existe également un soutien clair à l’idée que le changement climatique est une menace majeure pour la sécurité nationale.
À ce jour, les tribunaux n’ont jamais annulé une déclaration d’urgence présidentielle, et une urgence climatique ne ferait probablement pas exception. Les contestations juridiques de la déclaration de sécurité frontalière de Trump ont échoué.
Cependant, la récente décision de la Cour suprême dans l’affaire West Virginia v. EPA ajoute un joker à l’analyse juridique. La Cour a statué que certaines actions sont si importantesqu’ils nécessitent une autorité extra claire du Congrès. La façon dont la Cour appliquerait cette doctrine dans le contexte de la loi sur les urgences nationales reste incertaine.
Frustration de l’impasse
Les actions d’urgence peuvent parfois raccourcir les procédures bureaucratiques et réduire le potentiel de litiges, par rapport à la lourdeur du processus réglementaire normal. Elles sont donc plus rapides et plus décisives. Elles placent également la responsabilité directement sur le président, ce qui augmente la responsabilité politique. Il n’y a pas à se demander qui il faut blâmer si vous n’aimez pas le mur frontalier – ou les mesures d’urgence en matière de climat.
Contrairement à la législation, une action d’urgence n’a pas à passer par le Congrès. Et par rapport à la plupart des réglementations fédérales, il y a moins d’exigences de transparence ou de commentaires publics, et moins de place pour le contrôle judiciaire.
Cela peut accélérer les choses, mais cela rend aussi les erreurs majeures plus probables. L’internement des Américains d’origine japonaise pendant la Seconde Guerre mondiale en est un exemple frappant.
Iron-fisted Breach “, caricature de Jerry Costello réagissant aux efforts du président Harry Truman pour nationaliser l’industrie sidérurgique américaine par une déclaration d’urgence, publiée dans le Knickerbocker News (Albany, N.Y.), 23 avril 1952. Bibliothèque du Congrès, CC BY-ND
En outre, une fois l’urgence déclarée, les défenseurs des libertés civiles craignent qu’un président puisse utiliser les pouvoirs d’urgence dans des lois qui ne sont même pas liées à cette urgence. “Même si la crise en question est, disons, une épidémie nationale, le président peut activer la loi qui permet au secrétaire des transports de réquisitionner tout navire privé en mer”, a écrit Elizabeth Goiten, directrice du programme Liberty and National Security du Brennan Center.
Légiférer est difficile et prend du temps. Il faut l’accord des deux chambres d’un Congrès de plus en plus polarisé. La règle du filibuster exige 60 voix au Sénat pour la plupart des lois, et à l’heure actuelle, les démocrates ne semblent même pas être en mesure de rassembler les 50 voix dont ils auraient besoin pour profiter de l’exception de “réconciliation” à cette exigence.
Mais il y a aussi de réels dangers à invoquer les pouvoirs d’urgence. La normalisation de leur utilisation pourrait rendre ces pouvoirs présidentiels élargis difficiles à limiter.
Le Congrès peut annuler les déclarations d’urgence en adoptant une résolution de désapprobation, mais cela s’est avéré inefficace dans la pratique. Par exemple, malgré un soutien bipartisan, le Congrès n’a pas réussi à réunir des marges de veto pour deux résolutions annulant l’urgence frontalière de Trump, que l’administration a utilisé pour détourner des milliards de dollars pour la construction du mur.
Comme l’a écrit le juge Robert Jackson dans l’affaire Youngstown Sheet & ; Tube Company v. Sawyer – une célèbre décision de la Cour suprême de 1952 dans laquelle la Cour a jugé que le président Harry Truman n’avait pas l’autorité constitutionnelle pour nationaliser l’industrie sidérurgique américaine pendant la guerre de Corée – les pouvoirs d’urgence “fournissent un prétexte facile pour l’usurpation”, et la possibilité d’utiliser ces pouvoirs “peut tendre à susciter des urgences” pour justifier leur utilisation.
Contrairement à certains observateurs, je vois encore la possibilité de faire de réels progrès par le biais du processus réglementaire normal. À mon avis, il n’est pas encore temps pour Biden de briser la vitre et de tirer le levier d’urgence rouge.
Daniel Farber, professeur de droit, Université de Californie, Berkeley
